Роль ФАС при проведении аукционов и конкурсов

№ 1 от 2016 года

Контроль за организацией и проведением торгов входит в сферу полномочий Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии с Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» ФАС России осуществляет следующие полномочия:

• выдает предписания, обязательные для исполнения организатором торгов, конкурсной или аукционной комиссией, продавцом государственного или муниципального имущества, организатором продажи, о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания их несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах и в извещение об их проведении или аннулировании;
• рассматривает жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества;
• на основании заявления заказчика принимает решение о возможности закупки продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, путем проведения запроса котировок независимо от цены контракта в случаях, если предписание об отмене результатов конкурса или электронного аукциона выдано Службой;
• ведение реестра недобросовестных поставщиков, в который включаются сведения о поставщиках (подрядчиках), уклонившихся от заключения государственных или муниципальных контрактов по результатам торгов, а также поставщиках (подрядчиках), контракты с которыми расторгнуты в судебном порядке в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими своих обязательств.

Нормы антимонопольного законодательства, регулирующие особенности контроля за торгами, содержатся в гл. 4 ФЗ РФ «О защите конкуренции» и в ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок» (ст. ст. 99 – 102)». Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, утверждены приказом Федеральной антимонопольной службы РФ от 10.02.2010 № 67.

ФЗ РФ «О защите конкуренции» предусматривается возможность защиты интересов участников торгов с помощью административной процедуры путем обращения с жалобой в уполномоченный орган (Федеральную антимонопольную службу) в отношении торгов, направленных на удовлетворение государственных или муниципальных нужд (ст.18.1 ФЗ РФ «О защите конкуренции»). При этом заинтересованное лицо не лишается права подачи искового заявления в суд по этому же основанию. Административная процедура, применяемая антимонопольными органами, существенно отличается от судебного процесса, но не заменяет и не исключает его [8, с.31].

Определяя наличие прав на подачу жалобы, следует обращать внимание в первую очередь на время совершения заказчиком обжалуемых действий (бездействия). Так, положения документации об аукционе, размещенной на официальном сайте в интернете, могут быть обжалованы любым лицом. Если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала рассмотрения заявок на участие в аукционе, то их обжалование, напротив, может осуществляться не любым участником размещения заказа, а лицом, подавшим заявку на участие в аукционе.

Согласно ст. 18.1. ФЗ РФ «О защите конкуренции» ФАС имеет право приостановить торги до рассмотрения жалобы по существу. Если комиссия ФАС при рассмотрении жалобы признает ее обоснованной, то данной комиссией выдается предписание, предусмотренное п 3.1 ч. 1 ст. 23 ФЗ РФ «О защите конкуренции». Данные предписания обязывают организатора совершить действия, направленные на устранение нарушений в порядке организации и проведении торгов.

Также ФАС может выдавать предписания, аннулирующие торги (п.3.1. ч.1. ст.23 ФЗ РФ «О защите конкуренции). Данный вопрос является спорным, т.к. согласно ст. 449 ГК РФ, решение о недействительности торгов выносится судом. Уместно в связи с этим привести позицию Конституционного Суда Российской Федерации: любое преступление либо административное правонарушение, а равно санкции за их совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый мог предвидеть уголовно- или административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В судебной практике такие предписания чаще всего признаются незаконными, но это не лишает ФАС права выдачи данных предписаний.

Следует подчеркнуть, что аннулирование торгов – прерогатива только уполномоченного органа и только в сфере размещения государственных и муниципальных заказов.

Лицо, обратившееся с жалобой, имеет право отозвать ее до принятия комиссией решения. В этом случае ФАС может воспользоваться своим правом проведения внеплановой проверки нарушителя. Внеплановая проверка может быть обусловлена поступлением в антимонопольный орган информации о нарушении законодательства, а такая информация содержится в любой жалобе (принятой к рассмотрению или возвращенной заявителю). Проверка, в свою очередь, имеет целью подтвердить или опровергнуть данную информацию. По смыслу пункта 5.3.7 Положения о Федеральной антимонопольной службе [1], ФАС осуществляет плановые и внеплановые проверки соблюдения лицами, чья деятельность связана с осуществлением закупок, нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. По итогам проведения таких проверок контрольный орган в сфере закупок вправе на основании пп. 3 п. 22 ст. 99 ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок», в том числе, обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании осуществленной закупки недействительной. Судебная практика свидетельствует об использовании территориальными органами Федеральной антимонопольной службы таких полномочий [6].

Смысл контроля антимонопольных органов за соблюдением антимонопольного законодательства состоит не в восстановлении прав конкретного лица, а в устранении нарушений законодательства [7]. Если жалоба, поданная участником размещения заказа, будет им же самим отозвана, антимонопольный орган имеет право на проведение внеплановой проверки действий заказчика, а выявленные нарушения законодательства сами по себе будут свидетельствовать о нарушении прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга участников размещения заказа [3].

Вместе с тем, как справедливо отмечает Д.А. Петров, ч. 4 ст. 17 ФЗ РФ «О защите конкуренции» не обязывает антимонопольный орган во всяком случае обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании конкурса и заключенного по его результатам контракта недействительными. Это не обязанность, а именно право антимонопольного органа, реализация которого связана с оценкой фактических обстоятельств [9]. В подтверждение данного тезиса автор ссылается на судебную практику: так, в одном из дел был признан законным отказ территориального органа Федеральной антимонопольной службы в удовлетворении требований хозяйствующего субъекта об обращении антимонопольного органа в арбитражный суд с заявлением о признании торгов и договора незаконными, поскольку договор на момент рассмотрения жалобы этого субъекта исполнен и прекратил свое действие [4]. В другом случае суд указал, что фактическое исполнение муниципального контракта на момент рассмотрения дела в арбитражном суде влечет объективную невозможность защиты прав истца, поскольку права лиц, в интересах которых заявлен иск, не могут быть восстановлены посредством признания конкурса и муниципального контракта недействительными [5].

Кроме того, Федеральная антимонопольная служба, ее территориальные органы могут в судебном порядке потребовать признать торги недействительными в рамках иска о понуждении к исполнению своих предписаний в случае неисполнения последних в установленный срок исходя из полномочий антимонопольного органа, определенных п. 6 ч. 1 ст. 23 ФЗ РФ «О защите конкуренции» [2].

В рамках закона «О размещении государственного заказа» (Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», с 2014 г. — Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») ФАС России возбуждает несколько тысяч дел ежегодно, только по процедурным нарушениям, при наличии «чрезвычайных» полномочий (право приостановить торги).

Федеральная антимонопольная служба делает ежегодный доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации. Данный доклад является официальным документом, который подготавливается для обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан систематизированной аналитической информацией о состоянии конкуренции в стране.

Кроме того, он служит основой для определения органами государственной власти приоритетных направлений деятельности по обеспечению конкуренции и разработки законодательных мер.

Доклад содержит сведения, касающиеся контроля за размещением госзаказа, торгами и заключением договоров по их результатам:

• динамика проведения ФАС России проверок размещения заказов в 2013 году (по сравнению с показателями 2012 года);
• динамика поступления и результатов рассмотрения жалоб органами ФАС России;
• динамика возбуждения дел об административных правонарушениях и вынесения постановлений о наложении административных штрафов;
• динамика включении сведений об участниках размещения заказов в Реестр недобросовестных поставщиков и т.д.

Что касается частных торгов, в настоящее время антимонопольное законодательство устанавливает требования к любым торгам вне зависимости от субъекта их проведения (ч.1. ст.17 ФЗ РФ «О защите конкуренции”). Согласно данной статье антимонопольный орган имеет право публичного иска о признании торгов недействительными в отношении любых торгов, а нарушение этих требований рассматривается как нарушение антимонопольного законодательства. Если ч.2 и 3 статьи 17 распространяются только на торги публичных субъектов, то ч.1 (общие требования ко всем торгам) и ч.4 (право иска) – на все торги.

Частный сектор, опасаясь проблем с ФАС, массово отказывается от конкурсных процедур при закупках. Это, в свою очередь, приводит к росту цен на закупаемое сырье, материалы и оборудование, росту издержек и потере конкурентоспособности. Последствием признания торгов недействительными является недействительность договора, заключенного с победителем данных торгов.

Список литературы

1. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 25.12.2015) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»). // СПС «Консультант Плюс».
3. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 апреля 2009 г. N А10-1692/08-Ф02-1319/09. // СПС «КонсультантПлюс».
4. Постановление ФАС Уральского округа от 30.09.2008 № Ф09-6780/08-С1 по делу № А71-3303/08. Определением ВАС РФ от 12.12. 2008 № 15910/08 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного постановления // СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление ФАС Уральского округа от 1.07. 2008 № Ф09-4715/08-С5 по делу № А76-26542/07 // СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17.05.2011 по делу № А66-6221/2009; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 05.05.2009 № Ф04-1928/2009(3609-А27-11) по делу № А27-7692/2008 // СПС «Консультант-Плюс».
7. Беляева О.А. Аннулирование торгов антимонопольным органом по жалобе лица, не принимавшего в них участия // Юридическая литература. – 2012// СПС «Консультант Плюс»
8. Клейн Н.И. Защита публичного правопорядка и гражданских прав при нарушении антимонопольного законодательства // Закон.- 2008. – № 2. – 157с.
9. Петров Д.А. Антимонопольные требования к торгам: запреты и их правовая квалификация // Право и экономика. – 2010. – № 6 / СПС «Консультант Плюс».