Современные аспекты финансирования государственных (муниципальных) учреждений социальной сферы

№ 3 от 2015 года

С момента принятия Федерального закона N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», регламентирующего основы финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений, прошло уже достаточно времени. Тем не менее процесс перевода на новый порядок финансирования еще окончательно не завершен, что связано, в том числе, с отраслевыми особенностями учреждений и спецификой происходящих в них изменений.

Необходимо отметить, что основным нововведением данного закона стало деление государственных (муниципальных) учреждений на три различных типа – автономные, бюджетные и казенные, отличающихся степенью свободы в своей деятельности и степенью контроля со стороны учредителя за осуществлением и результатами этой деятельности.

Порядок финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений определяется самим понятием «деятельность». Для автономных и бюджетных учреждений данный термин означает оказание услуг или выполнение работ, в силу чего финансирование их деятельности предполагает предоставление средств из бюджетов в виде субсидий, в том числе на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг и выполнением работ в рамках государственных (муниципальных) заданий. В этом смысле бюджетные и автономные учреждения фактически лишены права получения прямого бюджетного финансирования всей текущей деятельности и могут получать средства только в форме субсидий на обеспечение выполнения определенного объема задания государства или муниципалитета.

Деятельность казенных учреждений связана с обеспечением выполнения государственных (муниципальных) функций, то есть оказание ими услуг (выполнение работ) является неотъемлемой частью их деятельности по выполнению функций государства. Рассчитать выполнение функции затруднительно, в силу чего объектом финансирования является само учреждение (даже при наличии для него государственного (муниципального) задания, что законодательно не запрещено) согласно утвержденной бюджетной смете.

Особое значение в финансировании деятельности учреждений играют средства бюджетов, поскольку без бюджетного финансирования такие сферы как наука, культура, образование, здравоохранение не смогут развиваться достаточно эффективно.

Ведущая роль в бюджетном финансировании принадлежит субсидиям на выполнение государственного (муниципального) задания, рассчитываемым на основе нормативов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги. Общий размер субсидии определяется как сумма расчетно-нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) по перечню, установленному в государственном (муниципальном) задании учредителя, умноженному на количество потребителей каждой услуги (либо количества услуг, которое должно быть оказано), и субсидии на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, включая уплату налогов.

Одной из переменных величин при расчете размера субсидии является количество потребителей услуг. Это повышает вероятность ошибки при планировании будущих затрат, поскольку заявки на субсидии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз может носить достаточно высокий вероятностный характер. Появляется опасность, что в случае превышения фактических затрат над запланированными в результате неточного прогноза контингента получателей услуг возникнет соблазн переложить полученную не профинансированную разницу на потребителей, получающих эти услуги на платной основе.

Кроме того, при расчете нормативных затрат на оказание услуг и содержание имущества учреждения методология распределения общего объема коммунальных платежей логически не объяснима. Так, при потреблении тепловой энергии 50% ее объема учитывается в расчете субсидии на оказание услуг, оставшиеся же 50% включается в субсидии на содержание имущества; при потреблении электрической энергии 90% учитывается при расчете субсидии на оказание услуг, а 10% включаются в субсидии на содержание имущества.

Недвижимое и особо ценное движимое имущество государственного или муниципального учреждения фактически является имуществом государства (муниципалитета), и финансировать расходы на его содержание должен собственник. Вероятно, оправданным могло бы быть включение всех 100% коммунальных расходов в норматив на содержание имущества учреждения, что позволит более корректно определять стоимость непосредственно услуги (работы) для ее конечного потребителя.

Особый акцент ставится на предоставлении услуг не только в определенном объеме, но и требуемого качества, что является важным элементом эффективного воспроизводства человеческого капитала как одного из ключевых ресурсов экономического развития.

Вместе с тем вопрос об оценке качества услуг, предоставляемых государственными (муниципальными) учреждениями социальной сферы, до сих пор остается дискуссионным. Это относиться как к самим показателям, так и к методологическим подходам их формирования.

Так, для некоторых учреждений культуры в качестве показателей, характеризующих качество предоставляемых услуг, устанавливаются показатели динамики и структуры обращений; динамики количества посещений учреждения либо динамики количества посещений сайта учреждения по сравнению с аналогичным отчетным периодом предыдущего года. Еще одним примером могут служить показатели среднего и проходного балла по итогам зачисления студентов; удельного веса численности выпускников, трудоустроившихся после окончания обучения, устанавливаемые для учреждений высшего профессионального образования.

Совершенно очевидно, что приведенные показатели, скорее, являются количественными величинами. Кроме того, такие показатели, как средний или проходной балл по итогам зачисления, вряд ли вообще можно отнести к параметрам, характеризующим качество услуг того учебного заведения, куда студенты только приходят для дальнейшего обучения.

Что же касается методологических подходов к формированию системы показателей качества предоставляемых услуг, то здесь обращают на себя внимание предложения некоторых экономистов о возможности комплексной их оценки, базирующейся на совместном учете объективных (количественных с позиции учреждения) и субъективных (качественных с позиции потребителей) характеристик услуг [2].

При этом субъективная составляющая такого подхода должна основываться на экспертной оценке (анкетировании) качества услуг с позиции потребителя, что повысит общую точность оцениваемых параметров.

Кроме того при формировании системы оценочных показателей было бы целесообразно разделить их как минимум на две составляющие: показатели, характеризующие качество процесса оказания услуги, и показатели, характеризующие качество полученного результата от оказания конкретной услуги.

Наряду с финансированием государственных (муниципальных) учреждений из соответствующих бюджетов не менее значимым источником ресурсов являются доходы от предпринимательской деятельности, осуществляемой в виде предоставления потребителям платных услуг.

Вопрос самостоятельного зарабатывания средств для большинства государственных (муниципальных) учреждений социальной сферы является крайне актуальным в сегодняшней непростой экономической ситуации. Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что, признавая всю значимость и необходимость расширения внебюджетных источников финансирования деятельности учреждений, нельзя не обратить внимание на некоторые опасные тенденции, которые могут сопутствовать данному процессу.

Напомню, что согласно Гражданскому кодексу РФ государственные (муниципальные) учреждения социальной сферы являются некоммерческими организациями унитарного типа, не имеющими в качестве основной цели своей деятельности получение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

Однако постоянное желание заработать как можно больше, увеличивая объемы предоставляемых платных услуг, в том числе и в силу определенных объективных обстоятельств, может сделать получение прибыли систематической целевой установкой. В этом случае вполне закономерно возникнет вопрос о правомерности существования учреждения в форме некоммерческой организации и соответственно об истинной цели ее деятельности.

Таким образом, исходя из всего вышеизложенного, можно сделать вывод о необходимости постоянного мониторинга и дальнейшего совершенствования процесса финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений социальной сферы в рамках проведения разумной и взвешенной государственной политики в этой области.

Список литературы

1. Карандаев И. Ю. Особенности бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в современных условиях // Актуальные проблемы российского права. – 2013. – №1.
2. Кириллова С.А., Кантор О.Г., Кузнецова Ю.А. О комплексной оценке уровня качества бюджетных услуг: [электронный ресурс]. URL: http://institutiones.com (дата обращения: 16.07.2015).
3. Ястребова О.К. Развитие нормативного бюджетного финансирования высшего образования // Финансовый журнал / Financial journal. – 2015. – №1.