Известия Регионального финансово-экономического института. Теоретические основы местного самоуправления

Теоретические основы местного самоуправления

№ 2 от 2015 года

Автор: Никифоров С. А.
УДК 352.075

ФГБОУ ВО «Юго-Западный государственный университет»

Тема местного самоуправления привлекает в последнее время внимание ученых, политиков, правоведов, социологов, рядовых граждан, при этом внимание акцентируется на различных аспектах проблемы. Участники обсуждения выдвигают разнообразные цели, обнаруживают разные подходы и уровни понимания проблемы, предлагают всевозможные пути развития местного самоуправления.

Если политики, прежде всего, регионального уровня стремятся по новому («демократически») построить свои отношения с центральной властью, то рядовые граждане связывают с местным самоуправлением надежды на позитивное решение своих повседневных проблем в различных сферах жизни. Вполне естественно, что понимание сущности местного самоуправления у этих групп окрашено или в поэтично-оптимистические, или в эмоционально-обнадеживающие тона.

Современное научное знание отличается многообразием предметно-методических подходов к анализу местного самоуправления: философского, экономического, политического, правового, социологического и других. Это связано, прежде всего, с многосторонностью и сложностью самого исследуемого явления, а также с теми конкретными задачами, которые преследуют отдельные специалисты. Политологи исследуют местное самоуправление через призму проблемы политической власти, юристы обращаются к нему при анализе вопросов государственного управления; философы связывают его с общими вопросами самоорганизации и самоуправления в обществе и т.д. [3, с. 15].

К исследованию сущности местного самоуправления необходимо подходить с точки зрения междисциплинарного научного подхода, который предполагает интеграцию разрозненных концепций, взглядов и представлений в целостную совокупность.

Местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в механизме государственного устройства и не входит полностью в систему государственного управления, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Понимаемые в широком плане институты – это специфические социальные образования, обеспечивающие относительную устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества, некоторые исторически обусловленные формы организации и регулирования общественной жизни. Институты возникают в ходе развития человеческого общества, дифференциации видов деятельности, разделения труда, формирования специфических видов общественных отношений. Их формирование обусловлено объективными потребностями социума в регулировании общественно значимых сфер деятельности и социальных отношений [3, с. 16].

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, местное самоуправление является:

основой конституционного строя страны;
правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
формой народовластия.

На сегодняшний день можно назвать целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить следующие концепции: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную.

Теория свободной общины. Появление этой теории относят к концу XVIII в. – началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ – Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин.

Одним из первых, кто привлёк внимание к проблемам местного самоуправления, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своей работе «Демократия в Америке» (1835 г.) он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт» [13, с. 65]. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.

Первоначально немецкие учёные, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины), основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин. Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее.

Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины. Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных.

Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача – контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти – исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой – муниципальной власти. Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины 19 века, получив свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Русские ученые (Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие) считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления. На смену теории свободной общины приходит общественная (хозяйственная) теория самоуправления.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Однако, данная теория на первый план выдвигала негосударственную, преимущественную хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Согласно общественной теории самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами» [7, с. 56].

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления.

Общественная теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека. Практика также показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

В связи с указанными противоречиями общественная теория местного самоуправления господствовала достаточно недолго.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправления – это одна из форм организации местного государственного самоуправлении. Органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством [4, с. 514]. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправлении осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов [7, с. 65].

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления [4, с. 515].

Государственная теория местного самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.А. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и её населением. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других учёных XIX столетия, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Современные зарубежные учёные, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских учёных, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства [11, с. 18]. Финские учёные, подчёркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают, что в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчёркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остаётся то, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчёркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне) находит своё отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в своё время и в России. Так профессор М.Д. Загряцков писал в 1917 г., что современные классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.

Можно утверждать, что основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

В различных странах мира реализованы различные модели местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой.

Основными характерными чертами англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила, акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др.;
основная единица местного самоуправления – приход;
в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Французская муниципальная система

В ряде зарубежных стран наряду с англосаксонской системой местного самоуправления действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного самоуправления.

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:

основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;
муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет [1, с. 36].

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица – префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер – передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Местное (коммунальное) самоуправление Германии

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность [6, с. 167].

К предметам ведения местного самоуправления в Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

При характеристике организации местного самоуправления в зарубежных странах следует учитывать, что специфика муниципальных организационных форм, сочетание и взаимодействие местного самоуправления и государственного управления определяется историческими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой

Самоуправление в дореволюционной России

С древних времен русской земле присущи самоуправленческие начала в организации местной жизни. В то же время наша история начиная с Киевской Руси являет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что отражалось и до сего дня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости – ордынское иго, сверхцентрализации – абсолютная монархия, партийно-советский строй сталинского образца или внутренней разрухи – средневековая смута, гражданская война в XX в. –самоуправление жителей никогда не прерывалось.

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Одни авторы относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную [12, с. 8-9].

Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X-XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» – совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках – Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти [7, с. 65].

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России [2, с. 25-26].

Наиболее обоснованной точкой зрения представляется следующая: развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок крестьянская, земская и городская реформы Александра II.

В 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости возникла необходимость образования особых местных органов. Реформы преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начало местного самоуправления в России. Как полагали многие дореволюционные юристы, эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться [8, с. 86].

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний и предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К распорядительным органам относились уездные и губернские земские собрания, к исполнительным – уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания составлялись из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. Выборы строились на сословном начале.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

Со вступлением в силу Городового положения 1870 г. началась реформа городского самоуправления. Городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно, то в городских выборах существовал имущественный ценз. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление имели значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, на местах существовало две системы управления: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.
Отметим некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:

Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими.
Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.
Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Зачастую этот период в научной литературе именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями – денежными и натуральными;
заведование капиталами и другим имуществом земства;
заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
устройство и содержание земской почты;
заведование взаимным земским страхованием имущества;
заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;
участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;
воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Земским органам для осуществления своих функций было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям [9, с. 70-71].

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу. За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Временное правительство и местное самоуправление

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство.

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

Организация местной власти в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились сменить органы местного самоуправления или поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

Одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма, который был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

Местное самоуправление в целом стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии [5, с. 102]. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы. Критикуя теоретические воззрения о развитии демократии, самоуправления буржуазных (с точки зрения В.И. Ленина) правоведов и учёных, он писал, «что спорами и разговорами о далёком будущем они подменяют насущный и злободневный вопрос сегодняшней политики: экспроприацию капиталистов, превращение всех граждан в работников и служащих одного крупного «синдиката», именно: всего государства, и полное подчинение всей работы всего этого синдиката государству действительно демократическому, государству Советов рабочих и солдатских депутатов» [10, с. 332]. Реализация этой ленинской идеи (чтобы «любая кухарка могла управлять государством») осуществлялась на протяжении всего советского периода. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных Советов, в которых работали миллионы советских граждан.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Кроме того, депутаты образовывали различные постоянные комиссии Советов (например комиссии: по промышленности и транспорту; здравоохранению; народному образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчёты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Вся работа местных Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма.
Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Кроме того, местные Советы находились также и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчётны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов.

В конце 80-х и в начале 90-х годов (в связи с «Перестройкой») были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были при советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путём принятия союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

Развитие и эволюция местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формирование законодательства, регулирующего муниципальную деятельность неразрывно связаны с историческими, политическими и социальными реалиями. Для каждого исторического периода характерны свои проблемы, свои ценности, свои способы достижения поставленных целей.

Список литературы

Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. – М.: ИКФ «Экмос», 2002. – 344 с.
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. – М.: ИНФРА-М, 2000. – 208 с. – (Серия «Высшее образование»).
Бахарчиев Р.С. Местное самоуправление: состояние и пути оптимизации: диссертация... кандидата социологических наук: 22.00.08. – Москва, 2009. – 162 с.
Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник. Т. 3. – М.: Профобразование, 2003. – 751 с.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., Издательство НОРМА, 2003. – 368 с.
Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.: Спарк, 2001. – 251 с.
Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. – ЗАО Юстицинформ, 2007. – 312 с.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Юристъ. 1997. – 428 с.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2006. – 672 с.
Ленин В.И. Избранные сочинения, т. 7. – М.: Политиздат, 1986.
Местное самоуправление. Отв. редактор Холгер Пиндт. – М.: Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российских городов, 1995. – 439 с.
Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М.: Норма, 1995. – 189 с.
Токвиль А. Демократия в Америке. – М.: Прогресс, 1992. – 554 с.