Источники правового регулирования аукционов и публичных конкурсов

№ 2 от 2014 года

Автор: Терехова А. А.
УДК 347

---

Правила Гражданского кодекса о заключении договора в результате торгов и порядке организации и проведения последних являются новеллами российского гражданского права. С принятием части первой ГК РФ впервые в отечественном законодательстве правовое регулирование торгов осуществлено на уровне общих систематизированных норм, нашедших выражение в ст. ст. 447 – 449 Кодекса ГК РФ.

В настоящее время нормы, регулирующие организацию аукционов и конкурсов, существуют только в отношении государственных организаций. Правовое регулирование проведения конкурсов и аукционов для негосударственных организаций осуществляется только Гражданским кодексом РФ.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим проведение аукционов и публичных конкурсов в отношении государственных организаций, также является Гражданский кодекс РФ.
Ст. ст. 447-449 ГК РФ образуют группу предметно однородных статей, которые содержат комплекс правил о торгах [12, с. 782]. Содержащиеся в них нормы закрепляют наиболее важные нормативные параметры торгов, включая право на заключение договора путем проведения торгов, общую конструкцию торгов, их субъектный состав и формы проведения, организацию и порядок проведения торгов, последствия нарушения правил проведения торгов.

Публичный конкурс регулируется отдельно, главой 57 Гражданского кодекса. Но к публичному конкурсу, содержащему обязательство заключить с победителем конкурса договор, правила, предусмотренные настоящей главой, применяются постольку, поскольку статьями 447 – 449 ГК РФ не предусмотрено иное (п.5 ст. 1057 ГК РФ).

Необходимо подчеркнуть, что Гражданский кодекс (гл. 57) не содержит отсылок к иным источникам права (законам, правовым актам) по проведению публичного конкурса. Отсюда следует, что устанавливать отличные от Гражданского кодекса правила проведения публичного конкурса нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (органы государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления) не могут. Такие акты могут только воспроизводить положения Гражданского кодекса о публичном конкурсе, но не противоречить ему. При этом стоит заметить, что действие актов государственных органов и органов местного самоуправления ориентировано не на участников публичного конкурса, а на сами органы, на регламентацию их собственной деятельности по проведению конкурса. В частности, в таких актах могут устанавливаться цели публичного конкурса, состав и функции конкурсной комиссии, обязанности членов конкурсной комиссии, дополнительные сведения, содержащиеся в объявлении о проведении публичного конкурса, и другие данные [11, с. 56].

Нормы, предусматривающие процедуру торгов, кроме Гражданского кодекса РФ, содержатся в:

1. Земельном кодексе РФ. В ст. 38 ЗК РФ говорится о возможности приобретения земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка путем проведения торгов (конкурсов, аукционов). Ст. 38.1 устанавливает порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, а в ст. 38.2. указаны особенности проведения данного аукциона.
2. Лесном кодексе РФ. В гл. 8 ЛК РФ закреплены общие положения, организация и порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений.
3. Градостроительном кодексе РФ. В статье 46.3 Градостроительного кодекса РФ предусмотрен порядок организации и проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории.
4. Водном кодексе РФ. В п.2 ст.16 Водного кодекса РФ говорится о заключении договора водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора.
5. Жилищном кодексе РФ. В соответствии с ч.1 п.5 ст. 29 ЖК РФ, если жилое помещение, которое кто-то самовольно переустроил и (или) перепланировал, не будет приведено в прежнее состояние, то суд принимает решение в отношении собственника о продаже данного жилого помещения с публичных торгов. В Жилищном кодексе РФ открытый конкурс используется как способ заключения договора с управляющей компанией на управление многоквартирным домом, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано (п.4 ст. 161 ЖК РФ). Если в многоквартирном доме доля Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в праве общей собственности на общее имущество составляет более чем пятьдесят процентов, управление осуществляется на основании договора управления данным домом, заключенного с управляющей организацией, выбранной по результатам открытого конкурса, который проводится в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 161 ЖК РФ (п.2 ст.163 ЖК РФ).
6. Кодексе об административных правонарушениях. В п.1 ст. 4.5 КоАП определена давность привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства РФ, о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Ст.ст. 7.29, 7.29.1, 7.30, 7.31.1 регламентируют последствия несоблюдения требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Правовое регулирование аукционов и конкурсов осуществляется нормами большого количества федеральных законов. Среди них ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок», который заменил ФЗ РФ «О размещении заказов на поставки».

ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок» предусматривает принципиально иной подход к регламентации и функционированию системы государственных и муниципальных закупок. В контрактной системе регламентированы все этапы: планирование, размещение, исполнение контракта, оценка его эффективности, установлены антидемпинговые меры. Предусмотрен неограниченный доступ к информации о проведении процедур, планов закупок, результатов аудита (ст.ст. 4, 98 ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок»).

Конкурс, в соответствии с ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок», позиционируется как основной способ осуществления, тогда как в период действия ФЗ РФ «О размещении заказов на поставки» таким основным способом фактически был аукцион. При этом если открытый аукцион и по ФЗ РФ «О размещении заказов на поставки», и по ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок» проводится в электронной форме, то для конкурса, проводимого госзаказчиками, даже новым ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок» электронной формы до сих пор не предусмотрено.

В ФЗ РФ «О контрактной системе» расширено определение понятия конкурса. Так, по общему правилу заказчик проводит открытый конкурс — конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации, и к участникам закупки предъявляются единые требования. Также ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок» вводятся два новых для госзаказа вида конкурсов: конкурс с ограниченным участием (так в новом законе о госзакупках назван конкурс с предквалификационным отбором) и двухэтапный конкурс.

ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок» установлены и специальные, по сравнению с Гражданским кодексом, требования к срокам проведения конкурсов. Так, извещение о проведении открытого конкурса публикуется в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе. А если этот конкурс признан несостоявшимся, то при проведении повторного конкурса срок сбора конкурсных заявок сокращается до 10 дней.

Электронный аукцион, предусмотренный ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок», заменил собой открытый «неэлектронный» аукцион и электронный аукцион.

В положениях ч. 4 ст. 59 ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок» дано определение электронной площадки: электронная площадка – это сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на котором проводятся электронные аукционы.

Уточнено, что лоты могут выделяться только при проведении закрытых аукционов (ранее прямой запрет на выделение лотов в электронных аукционах отсутствовал).
Установлена возможность заключения контракта, в случае, если была подана хотя бы одна заявка, соответствующая требованиям заказчика (п.25 ст. 93 ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок»).

Специальные требования к конкурсам приведены в ФЗ РФ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Данный закон называет конкурс основным способом проведения закупки товаров (работ, услуг), при том, что часть 3 статьи 3 этого закона оставляет заказчику право предусмотреть в положении о закупке и иные способы, которые он сможет использовать наравне с конкурсом. На проведение конкурса субъектами ФЗ РФ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» не распространяются требования ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок». Но необходимо следовать положениям Гражданского кодекса о заключении договора на торгах, в соответствии с которыми организатор конкурса обязан выбрать победителем одного из участников, допущенных к конкурсу.

Нормы, регулирующие проведение конкурсов и аукционов, содержатся также в ФЗ РФ «О передаче прав на единые технологии», ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества», ФЗ РФ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», ФЗ РФ «О связи» и многих других.

Имеется ряд постановлений Правительства РФ, регламентирующих процедуру проведения аукционов и конкурсов.

Постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона» устанавливается право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, приобретается на аукционе в случаях, когда договором водопользования предусматривается разметка границ акватории водного объекта, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, а также в случаях, предусматривающих иное обустройство акватории водного объекта, в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

В Постановлении Правительства РФ от 12.01.2006 № 8 «Об утверждении Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи» устанавливается, что торги (аукцион, конкурс) на получение лицензии на оказание услуг связи проводятся за счет средств федерального бюджета, выделяемых Федеральной службе по надзору в сфере связи, а денежные средства, полученные от победителя аукциона на получение лицензии на оказание услуг связи, зачисляются в доход федерального бюджета по соответствующему коду доходов бюджетной классификации Российской Федерации.

Проведение аукционов и конкурсов регламентируется и на уровне нормативно-правовых актов, изданных федеральными органами исполнительной власти. Например, Приказ Минэкономразвития России от 15.02.2010 № 54 утверждает порядок проведения открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, требований к электронным площадкам и операторам электронных площадок при проведении открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, а также порядок подтверждения соответствия электронных площадок и операторов электронных площадок установленным требованиям.

Нормативные правовые акты, содержащие специальные правила о торгах (в том числе о торгах в отдельных сферах гражданского оборота и торгах определенных видов), образуют специальное законодательство о торгах.

Правовое регулирование аукционов и конкурсов, проводимых субъектами РФ, муниципальными образованиями, может осуществляться также на основании нормативных правовых актов соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для примера приведем Постановление Администрации г. Курска от 11.11.2013 № 3934 «Об утверждении Положения о порядке подготовки и проведения торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Курска или государственная собственность на которые не разграничена, на зданиях, на недвижимом имуществе и прочих объектах, находящихся в муниципальной собственности».

Торги как способ заключения договора могут использоваться в любой сфере гражданского оборота. Вместе с тем есть сферы гражданского оборота, где торги приобрели особое значение в качестве основного (преобладающего) способа заключения договора и урегулированы специальным законодательством (иными словами, имеют специальный правовой режим).

Нормы Гражданского кодекса по отношению к другим гражданско-правовым актам, регулирующим процедуру проведения торгов, имеют приоритет. Однако, подавляющее количество реальных торгов проводится по специальному законодательству о соответствующих торгах. При этом применяются и общие правила о торгах, содержащиеся в ст. ст. 447 – 449 ГК РФ, постольку, поскольку правомерно установленными специальными правилами о торгах не предусмотрено иное.

В тех немногих случаях, когда проводятся торги, в отношении которых не установлены специальные правила, применяются только общие правила о торгах, предусмотренные ст. ст. 447 – 449 ГК РФ.

Анализируя действующее законодательство, можно выделить следующие разновидности торгов:

• торги в сфере поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд (ФЗ РФ «О контрактной системе в сфере закупок»);
• торги в сфере приватизации государственного и муниципального имущества (ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества»);
• торги в сфере несостоятельности (банкротства) юридических и иных лиц (ФЗ РФ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»);
• торги в сфере реализации заложенного имущества (ФЗ РФ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»);
• торги в сфере исполнительного производства. (ФЗ РФ «Об исполнительном производстве»).

Несмотря на некоторую специфику регулирования конкурсов и аукционов в отраслевых законах, можно говорить о наличии в российском законодательстве единообразного подхода к их регулированию.

Список литературы

1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (в ред. от 02.11.2013 № 294-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3012.
2. Водный кодекс Российской Федерации: от 03.06.2006 № 74-ФЗ (в ред. от 28.12.2013 № 396-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 23. – Ст. 2381.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 28.12.2013 № 418-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть I). – Ст. 16.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 05.05.2014 № 129-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (в ред. от 28.12.2013 № 416-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 5. – Ст. 410.
6. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (ч. 1). – Ст. 14.
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в ред. от 28.12.2013 № 446-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.
8. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (в ред. от 12.03.2014 № 27-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 50. – Ст. 5278.
9. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон: [принят 5 апреля 2013. №44-ФЗ] (в ред. от 28.12.2013г. № 396-ФЗ) // СЗ РФ. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.
10. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер.закон: [принят 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ] (ред. от 02.07.2013) // СПС «Консультант Плюс».
11. Кузнецова Д.В. Правовое регулирование и проведение публичного конкурса /В.Д. Кузнецова .- Право и экономика. – 2003. – № 10. – 74 с.
12. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой/ под ред. П.В. Крашенинникова – М.: Статут, 2011. – 1326 с.