Принципы управления региональной системой образования

№ 1 от 2013 года

Автор: Гафиуллина Л. Ф.
УДК 371:351.851

---

Актуальность проблемы управления системой профессионального образования в регионе обусловлена потребностями модернизации самой модели управления этой системой. Федеративное устройство России, многонациональная структура населения, масштабность и глубина проводимых социально-экономических преобразований выдвигает на первый план необходимость формирования оптимальной модели управления, в которой должны быть четко распределены и согласованы компетенция и полномочия, функции и ответственность различных субъектов образовательной политики, прежде всего образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур.

Следует констатировать, что не существует единого органа управления всеми уровнями профессионального образования. При этом наблюдается существенная разобщенность учреждений профессионального образования как по вертикали, так и по горизонтали (хотя имеются примеры связок учреждений высшего профессионального образования (ВПО) – среднего профессионального образования (СПО) – начального профессионального образования (НПО)), координация их деятельности слаба либо вовсе отсутствует. Существует и ведомственная разобщенность учреждений профессионального образования. Таким образом, для эффективного управления совокупностью институтов профессионального образования в целях решения стоящих перед нею задач потребуется создание непростой государственно-корпоративно-общественной системы управления их деятельностью в РТ.

Построение экономических отношений в образовании исключительно на принципах свободного рынка порождает неравенство людей, стимулирует фрагментацию общества и формирование в нем относительно замкнутых социальных групп, а в результате стимулирует тенденции к снижению общего уровня образования в стране. Такое положение дел было допустимо в начале ХХ века, однако в настоящее время растёт понимание того, что требуется всё более высокий средний уровень образования населения для нужд современной экономики и социально-экономического развития цивилизованного общества.

На сегодняшний день управление системой образования в России осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном.

Первые два уровня являются уровнями государственного управления в сфере образования.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, является Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России).

Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию.

Федеральное агентство по образованию (Рособразование) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания и развития общедоступных образовательных ресурсов.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).

В каждом из субъектов Российской Федерации имеется орган исполнительной власти, осуществляющий управление в сфере образования (министерство, департамент, главное управление и т.п.) в границах соответствующего региона.

Контрольно-надзорные функции в рамках полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации действующим законодательством, могут осуществляться как самим органом управления образованием, так и отдельным специализированным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

Отдельные вопросы управления находятся в компетенции и сфере ответственности образовательного учреждения.

Как уже было указано, каждый из уровней обладает своими полномочиями в части управления системой образования, т.е. правом на осуществление тех или иных действий или проведение той или иной образовательной политики, зафиксированным законодательно. Полномочия могут быть делегированы, т.е. право на выполнение конкретных действий, проведение определенной образовательной политики может быть передано с одного уровня управления, обладающего этими полномочиями, на другой уровень управления, который пока такими полномочиями не обладает.

При этом очень важно понимать, что полномочия – это еще и право финансировать те или иные действия, следовательно, при делегировании полномочий с одного уровня управления на другой уровень управления первым второму передаются и финансовые ресурсы, необходимые и достаточные для исполнения вторым делегируемых ему полномочий.

Обладание определенными полномочиями означает и то, что вышестоящий уровень управления не может определять порядок и правила реализации указанных полномочий, а только рекомендовать их выполнение тем или иным образом, если иное не определено действующим законодательством.

Учитывая наличие большого числа дотационных территорий, в России существует практика дотирования вышестоящим уровнем управления нижестоящего уровня управления в части реализации последним имеющихся у него полномочий по управлению системой образования [1].

Управление системой образования в современных условиях предполагает привлечение к решению проблем образования различных социальных институтов, главным образом предприятий, общественности и семьи. Распространение практики использования таких форм общественного участия в управлении, как попечительские советы, включающие в свой состав представителей общественности, органов власти и бизнес-сообщества, региональные и муниципальные советы родительской общественности, позволяет повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств, что в свою очередь способствует снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу [3].

Целью формирования экономической системы образования в условиях формирующихся рыночных отношений и программ государственных гарантий является необходимость выработки механизма адаптации образовательно-экономических процессов к изменяющимся условиям внешней среды, важнейшими среди которых являются меняющиеся условия финансирования, критерии эффективности и качества образования. Именно этим обусловлена необходимость понимания системы образования как динамической, изменяющейся, самоорганизующейся экономической системы. Иерархия вертикальных связей в такой системе строго подчинена функциональной системе связей и обусловлена жесткой зависимостью от информационных потоков, каждый уровень которых соответствует своему уровню самоорганизации. Экономическая система образования по принципам своей организации может быть отнесена к разряду гетерархических систем, характеризующихся достаточно высоким уровнем функциональных связей, определяющих внутреннюю структуру всей системы.

Экономические нормативы как элементы экономической подсистемы управления системой образования, в отличие от руководств и методических рекомендаций, являются регламентирующими документами.

Основными функциональными задачами управления экономической подсистемой образования являются задачи рационального управления внутренними ресурсами системы:

• материальные;
• финансовые;
• трудовые;
• информационные.

Принципы управления экономической подсистемой представляют собой основные правила принятия решений при формировании и применении инструментов управления. По своему источнику образования принципы объективны, поскольку строятся на основе методов экономической целесообразности, то есть на основе достоверной информации. К общим принципам управления экономической подсистемой образования относятся принципы социальной направленности, объективности, вероятности, демократизма и оптимальности.

Структурное строение системы образования как один из основных принципов системности представляет собой совокупность большого числа организаций, различных по функциям и масштабам и находящихся во взаимодействии друг с другом, которые связаны различными общественными отношениями. Важнейшим видом таких отношений являются управленческие отношения, которые формируют процессы управления людьми и функционирования самой системы образования. С помощью управления человек воздействует на технологические, экономические и социальные процессы в системе образования.

В наиболее общем виде процесс управления в системе образования можно подразделить на три составные, взаимообусловленные и взаимосвязанные формы его реализации:

• административную, задачей которой является разработка и определение политики;
• экономическую, определяющую материально-финансовые ресурсы, мотивы и финансовые результаты системы управления;
• оперативную, обеспечивающую оперативную, исполнительскую, направленную преимущественно на технологическую организацию объекта управления.

Управление системой образования как экономической системой возникает из необходимости организации совместной деятельности и инициируется разделением труда, социально-экономическими условиями формирования системы образования.

Организационная структура управления системой образования отражает состав и соподчиненность различных элементов, звеньев и ступеней управления, функционирующих для достижения определенных целей. Функции и структура управления являются двумя сторонами единого целого – организации системы управления образованием и выступают, соответственно, как содержание и форма процесса управления.

Система образования является одновременно субъектом и объектом управления, так как с течением времени место и роль входящих подсистем может существенно меняться. Это связано с перестройкой экономической системы и трансформацией социального уклада общества, а также с несоответствием требованиям времени изначально заданных функциональных свойств отдельных подсистем.

В современной отечественной и зарубежной литературе понятие «децентрализация управления» рассматривается как один из основных элементов реформирования системы управления образованием. Децентрализация представляется наиболее эффективным способом улучшения качества образования.

Непременным и важным условием существования организационной системы являются иерархические отношения подчиненности людей и структурных единиц, которые обретают силу жестких правил, доведенных до уровня закона в развитых структурах. Именно иерархический принцип построения структурных отношений в конечном счете обеспечивает системную устойчивость существования организации.

Однако в процессе жизни организации все эти отношения могут трансформироваться по тем или иным причинам, и, следовательно, организационная устойчивость системы может нарушиться. Поэтому одна из главных функций управления организационной системой состоит в поддержании и сохранении с помощью обратной информационной связи от управляемой системы определенного порядка отношений, заданного состава элементов, т.е. устойчивости организации как системы.

Основными управленческими задачами в организации являются:

• управление процессами, происходящими внутри организации;
• управление процессами взаимодействия организации с внешней средой.

Внутренняя структура организации включает в себя:

• организационные элементы структуры;
• внутриорганизационные процессы;
• технологию;
• кадры;
• информационно-организационную культуру.

Важнейшую роль в организационных системах играют люди, которые выполняют функциональные, управленческие и технологические преобразования в системе, они получают информацию, преобразуют ее, принимают решения и осуществляют управление, действуют в рамках технологического процесса, т.е. реализуют связи и отношения элементов организационной системы, обеспечивают деятельность основных функциональных подразделений, определяют внутреннюю культуру организации. Средства, используемые в технологических процессах организационных систем, выполняют инструментальное значение и могут либо усложнить, либо упростить процессы принятия управленческих решений персоналом.

Все это позволяет говорить о системе образования как о важнейшем институте, включающем в себя все основные элементы, присущие институциональным формам: цель, набор функций, специфические средства, систему сбора информации и контроля, внутреннюю структуру и систему управления, набор поощрений в отношении членов организации.

Основой структуры управления в системе образования выступает организационная структура с закрепленными за каждым отделением функциями и штатным расписанием, выстроенным по иерархической лестнице. Каждый исполнитель в соответствии с занимаемой должностью имеет четко определенный круг должностных обязанностей. Все функции и обязанности, которые должен выполнять сотрудник в организации, сформированы в должностной инструкции. Подобная система управления отношениями определяется как административная или бюрократическая, суть метода которой состоит в реализации заранее заданной схемы поведения всех элементов системы. Жесткая иерархия уровней управления дает возможность несколько снизить вероятность неадекватного поведения исполнителей. Именно такому характеру управленческих отношений соответствует сегодня основная масса управленческих структур в системе образования [2].

Демократическая модель управления дает возможность в целях управления использовать социальную и экономическую активность тех или иных структур, групп и индивидов системы образования. Это достигается благодаря формированию в системе прямых и обратных связей, выстроенных не только по иерархии подчинения, но и по основе общности интересов. Подобная система представляет собой сотрудничество всех структур организационной системы, а механизм управления основан на самоконтроле, что делает демократические меры весьма эффективными.

В отечественной экономической науке долгое время административно-командные и демократические методы управления противопоставлялись друг другу. Между тем мировой опыт и отечественные исследования показывают, что необходимо исследовать сферы эффективного функционирования обоих методов в тех или иных технологиях управления. Это положение особенно актуально для системы образования, ибо административно-командные методы управления изжили себя, а зарождающиеся рыночные, демократические методы в чистом виде в системе образования неприемлемы. В экономической связи необходимо уйти от упрощенного толкования управления в чисто административном и чисто демократическом смысле, что характерно для менталитета тоталитарного общества, и рассматривать это понятие во всей его сложности, с учетом механизмов саморегулирования и саморазвития. Термин «управление» необходимо рассматривать в более широком аспекте: не навязывание волевых решений, а опора, естественные процессы саморегулирования системы. Сохранение баланса регулирования и саморегулирования – вот суть диалектики целостной системы демократического управления системой образования. При таком подходе управление процессами в организационной экономической системе образования должно осуществляться на основе критериальных оценок определенной совокупности показателей, жизненно важных для успешного функционирования системы.

Приведенные принципы управления системой образования позволяют иначе детерминировать и организационные способы управления этой системой. Управление регулированием процессов, происходящих в системе образования, формируется из особых, специфических, присущих данной сфере отношений. В данном случае принципы управления в системе образования можно определить как совокупность взаимосвязанных требований, через которые реализуются основополагающие функции и методы формирования эффективных управленческих решений.

Список литературы

1. Федеральный закон от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» с изменениями на 22 августа 2004 года)// Образование в документах. Межведомственный информационный бюллетень. – 2005. – № 1. С. 32-92.
2. Управление образовательными системами: Учебное пособие/ Под ред, В.С. Кукушкина. – Москва: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д: Издат. центр «МарТ», 2003. – 464 с.
3. Якобсон Л.И. Некоторые комментарии к реформе финансирования высшего образования в России. Интернет-конференция «Финансирование и доступность высшего образования» (10.09.04 – 30.10.04): [Электронный ресурс]. [200?]. URL: http://ecsocman.hse.ru/iconf/16211491/index.html (дата обращения 15.01.2013).